Voorstel wijzigingswet beperking toegang UBO-registers

Bij de Tweede Kamer is een voorstel ingediend tot wijziging van de Handelsregisterwet 2007 en de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Het wetsvoorstel omvat een aanpassing van de regels rondom de toegang tot geregistreerde informatie van de uiteindelijk belanghebbenden (UBO’s) van vennootschappen en andere juridische entiteiten. Deze aanpassing en de snelle invoering daarvan zijn noodzakelijk door een uitspraak van het Hof van Justitie EU in een prejudiciële zaak over het Luxemburgse UBO-register.

In deze uitspraak wordt een onderdeel van de Europese anti-witwasrichtlijn over de openbare toegankelijkheid van het UBO-register ongeldig verklaard. Dit onderdeel van deze richtlijn was reeds geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving. Het wetsvoorstel beperkt de toegang tot de Nederlandse UBO-registers tot de volgende partijen:

partijen, die op basis van de anti-witwasrichtlijn verplichte toegang hebben;
partijen die toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en het toezicht en de handhaving daarop;
bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke verplichting of bevoegdheid noodzakelijk is om UBO’s te achterhalen; en
partijen, die staan ingeschreven in de UBO-registers, voor zover het hun eigen gegevens betreft.

Wijziging van de Handelsregisterwet 2007 en de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies ter beperking van de toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsmede van de toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies (Wijzigingswet beperking toegang UBO-registers)

VOORSTEL VAN WET

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het ter bescherming van het in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie opgenomen recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens noodzakelijk is de toegang te beperken tot de informatie over uiteindelijk belanghebbenden zoals opgenomen in het register met informatie over de uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten en in het register met informatie over de uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies, en dat daarvoor wijziging van de Handelsregisterwet 2007 en van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies nodig is;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I

De Handelsregisterwet 2007 wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 21, eerste lid, komt “15a, tweede lid, met uitzondering van de onderdelen a, b en d,” te vervallen.

Artikel 22 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het zesde lid wordt “en aan bevoegde autoriteiten” vervangen door “, bevoegde autoriteiten en bestuursorganen of andere personen of rechtspersonen”.

2. In het zevende lid wordt “en door bevoegde autoriteiten als bedoeld in artikel 28, tweede lid” vervangen door “, bevoegde autoriteiten of andere personen of rechtspersonen als bedoeld in artikel 28, tweede lid, onderdelen a tot en met c”.

3. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:

8. De Kamer verstrekt aan een vennootschap of andere juridische entiteit op elektronisch verzoek, indien gewenst in elektronische vorm, een afschrift van haar gegevens, bedoeld in artikel 15a, tweede lid, onderdelen c en e.

Na artikel 22 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 22a

1. De in artikel 15a, tweede lid, onderdelen c en e, bedoelde gegevens kunnen worden ingezien door:

a. een instelling als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme ten behoeve van een op grond van die wet of de Wet toezicht trustkantoren 2018 verplicht cliëntenonderzoek;

b. een instelling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onderdelen a tot en met m, van de Sanctiewet 1977 ten behoeve van de naleving van de bij of krachtens afdeling 5 van die wet bepaalde verplichtingen met betrekking tot het financieel verkeer.

2. Voor zover zij een aantoonbaar legitiem belang hebben bij inzage van de in het eerste lid bedoelde gegevens, kunnen die gegevens op verzoek tevens worden ingezien door bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen. Dit legitiem belang houdt verband met het voorkomen of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten, of financieren van terrorisme.

3. Artikel 22 is van overeenkomstige toepassing op verstrekking van gegevens als bedoeld in het eerste of tweede lid.

4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over:

a. de wijze waarop de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens kunnen worden ingezien;

b. de bij het inzien van die gegevens te stellen voorschriften; en

c. de wijze waarop een legitiem belang als bedoeld in het tweede lid kan worden aangetoond.

5. De in artikel 15a, tweede lid en derde lid, genoemde gegevens en bescheiden kunnen worden ingezien door degene die tot het doen van opgave ter inschrijving in het handelsregister is verplicht voor zover het die vennootschap of de andere juridische entiteit betreft.

In artikel 23 wordt na “in de artikelen 21, 22” ingevoegd “, 22a”.

Artikel 28 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het tweede lid komt te luiden:

2. De in artikel 15a, tweede lid, genoemde gegevens en de in artikel 15a, derde lid, genoemde bescheiden kunnen worden ingezien door:

a. de Financiële inlichtingen eenheid en een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bevoegde autoriteit;

b. een op grond van artikel 10, eerste lid, van de Sanctiewet 1977 aangewezen ambtenaar of andere persoon in het kader van het uitoefenen van het toezicht op de naleving van het bij of krachtens die wet bepaalde;

c. een krachtens artikel 10, tweede lid, van de Sanctiewet 1977 door Onze Minister van Financiën aangewezen rechtspersoon in het kader van het toezicht op de naleving van het bij of krachtens afdeling 5 van die wet bepaalde met betrekking tot het financieel verkeer;

d. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak, voor zover dit noodzakelijk is in het kader van de uitoefening van een taak of bevoegdheid waar bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak bij of krachtens de wet dan wel bij of krachtens een verordening als bedoeld in artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie mee zijn belast.

2. In het vijfde en zesde lid wordt “bevoegde autoriteit” vervangen door “bevoegde autoriteit, bestuursorgaan of andere persoon of rechtspersoon”.

Artikel 38a wordt als volgt gewijzigd:

1. In artikel 38a, eerste lid, wordt “krachtens artikel 28, tweede lid, aangewezen bevoegde autoriteit” vervangen door “instelling als bedoeld in artikel 22a, eerste lid, onderdeel b, of een krachtens artikel 28, tweede lid, aangewezen bevoegde autoriteit of bestuursorgaan of andere persoon of rechtspersoon”.

2. In het vierde lid wordt “een aangewezen bevoegde autoriteit” vervangen door “een instelling of aangewezen bevoegde autoriteit”.

ARTIKEL II

De Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 1 wordt “artikel 7, tweede lid” vervangen door “artikel 7, tweede lid, onderdeel a”.

Artikel 7 komt te luiden:

Artikel 7. Toegang

1. De in artikel 5, eerste en derde lid, onderdelen a en f, bedoelde gegevens zijn op elektronische wijze toegankelijk voor:

2. De in artikel 5 bedoelde gegevens en bescheiden zijn toegankelijk voor:

a. de Financiële inlichtingen eenheid en de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bevoegde autoriteiten;

3. Voor zover zij een aantoonbaar legitiem belang hebben bij toegang tot de in het eerste lid bedoelde gegevens, zijn die gegevens op langs elektronische weg gedaan verzoek, tevens op elektronische wijze toegankelijk voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen. Dit legitiem belang houdt verband met het voorkomen of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten, of financieren van terrorisme.

4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over:

a. de in dit artikel bedoelde toegang en de wijze waarop die toegang verkregen kan worden;

b. de bij het verlenen van die toegang te stellen voorschriften; en

c. de wijze waarop een legitiem belang als bedoeld in het derde lid kan worden aangetoond.

5. De in artikel 5, eerste, derde en vierde lid, bedoelde gegevens en bescheiden zijn op elektronische wijze toegankelijk voor de trustee voor zover deze gegevens of bescheiden betrekking hebben op de trust waarvan hij de trustee is of op de uiteindelijk belanghebbenden van die trust .

In artikel 8, derde lid, wordt “en de bevoegde autoriteiten” vervangen door “, de bevoegde autoriteiten of andere personen of rechtspersonen als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen a tot en met c”.

Artikel 10, eerste lid, komt te luiden:

1. In bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen kunnen, ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van uiteindelijk belanghebbenden die in het register staan ingeschreven, gegevens of bescheiden of categorieën van gegevens of bescheiden, op langs elektronische weg gedaan verzoek van een uiteindelijk belanghebbende bij besluit van Onze Minister van Financiën worden afgeschermd tegen inzage door anderen dan:

a. de Financiële inlichtingen eenheid en de bevoegde autoriteiten;

b. bestuursorganen of andere personen of rechtspersonen als bedoeld in artikel 7, tweede lid;

c. de instellingen bedoeld in artikel 1a, tweede, derde en vierde lid, onderdeel d, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, ook voor zover deze instellingen toegang krijgen in het kader van artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van deze wet; en

d. de trustee voor zover deze gegevens betrekking hebben op de uiteindelijk belanghebbenden van de trust waarvan hij de trustee is.

Artikel 15 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het opschrift wordt “de Financiële inlichtingen eenheid en de bevoegde autoriteiten” vervangen door “anderen dan uiteindelijk belanghebbenden”.

2. Het eerste lid komt te luiden:

1. De beheerder draagt er zorg voor dat bij het verstrekken van gegevens en bescheiden omtrent uiteindelijk belanghebbenden deze gegevens en bescheiden uitsluitend gerangschikt worden naar natuurlijke personen indien het verzoek daartoe wordt gedaan door de Financiële inlichtingen eenheid, een bevoegde autoriteit, bestuursorgaan of andere persoon of rechtspersoon als bedoeld in artikel 7, tweede lid, voor zover deze handelt in het kader van de uitoefening van een wettelijke taak of bevoegdheid.

3. In het tweede lid wordt “of een bevoegde autoriteit” vervangen door “, een bevoegde autoriteit, bestuursorgaan of andere persoon of rechtspersoon als bedoeld in artikel 7, tweede lid,”.

In artikel 16 wordt “en aan de bevoegde autoriteiten” vervangen door “, de bevoegde autoriteiten of bestuursorganen of andere personen of rechtspersonen als bedoeld in artikel 7, tweede lid”.

In artikel 21, eerste en derde lid, wordt “bevoegde autoriteit” vervangen door “instelling als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel b, of bevoegde autoriteit of bestuursorgaan of andere persoon of rechtspersoon als bedoeld in artikel 7, tweede lid,”.

In artikel 25, eerste lid, onderdeel a, wordt na “als bedoeld in” ingevoegd “artikel 7, derde lid,”.

ARTIKEL III

De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur wordt als volgt gewijzigd:

Onder vervanging van de punt aan het slot van artikel 20, derde lid, door een puntkomma, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:

i. aan de Kamer van Koophandel, uitsluitend voor zover de gegevens noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan artikel 38a van de Handelsregisterwet 2007 en artikel 21 van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies.

Onder vervanging van de punt aan het slot van artikel 28, tweede lid, door een puntkomma, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:

o. de Kamer van Koophandel, uitsluitend voor zover de gegevens noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan artikel 38a van de Handelsregisterwet 2007 artikel 21 van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies.

ARTIKEL IV

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

ARTIKEL V

Deze wet wordt aangehaald als: Wijzigingswet beperking toegang UBO-registers.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

Gegeven

De Minister van Financiën,

De Minister van Justitie en Veiligheid,

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

§ 1. Inleiding

Dit voorstel strekt ertoe om op de regels rondom de toegang tot geregistreerde informatie over de uiteindelijk belanghebbende (in het Engels: ultimate beneficial owner, afgekort UBO) van zowel vennootschappen en andere juridische entiteiten als trusts en soortgelijke juridische constructies aan te passen. Omdat het hier gaat om informatie over UBOs die is opgenomen in het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten dan wel in het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies, is aanpassing van zowel de Handelsregisterwet 2007 als de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van de trusts en soortgelijke juridische constructies nodig.

Deze aanpassing en de snelle invoering daarvan zijn noodzakelijk. Op 22 november 2022 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het HvJ EU) uitspraak gedaan in een prejudiciële zaak over het Luxemburgse UBO-register.1 In deze uitspraak wordt een specifiek onderdeel van de gewijzigde Europese anti-witwasrichtlijn2 over de openbare toegankelijkheid van het UBO-register ongeldig verklaard. Omdat dit onderdeel van deze richtlijn reeds is geïmplementeerd in Nederlandse regelgeving, heeft de ongeldigverklaring gevolgen voor de Nederlandse UBO-registers en is spoedige aanpassing van de regelgeving nodig. Onderhavig wetsvoorstel strekt ertoe de toegang tot de Nederlandse UBO-registers te beperken. Deze beperking houdt in dat enkel nog toegang hebben tot de UBO-registers:

a. partijen waarvan op basis van de anti-witwasrichtlijn verplichte toegang moet worden geregeld, te weten: de bevoegde autoriteiten en FIUs, de meldingsplichtige entiteiten in het kader van het cliëntenonderzoek dat zij op grond van de anti-witwasrichtlijn moeten verrichten en elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen;

b. partijen die toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en het toezicht en de handhaving daarop;

c. Bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke verplichting of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen; en

d. Partijen die staan ingeschreven in de UBO-registers, voor zover het hun eigen gegevens betreft.

In paragraaf 2 wordt ingegaan op de eisen die de Europese anti-witwasrichtlijn bevat over de UBO-registers en hoe dit is geïmplementeerd in Nederland. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de uitspraak van het HvJ EU en in paragraaf 4 worden de voorgestelde wijzigingen in de toegang toegelicht.

Deze memorie van toelichting wordt gegeven mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en, in verband met de taken waarmee de Kamer van Koophandel in het kader van de UBO-registers bij dit wetsvoorstel is belast, de Minister van Economische Zaken en Klimaat.

§ 4. Inhoud wetsvoorstel

De uitspraak van het HvJ EU noodzaakt tot aanpassing van de huidige implementatiewetgeving aangaande artikelen 30 en 31 van de anti-witwasrichtlijn. Daartoe wijzigt onderhavig wetsvoorstel onder meer de Handelsregisterwet 2007 en de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies zodanig dat de informatie die is geregistreerd in de UBO-registers enkel nog toegankelijk zal zijn voor specifieke groepen. Deels staan deze groepen reeds in de anti-witwasrichtlijn genoemd, zoals de Wwft-instellingen, deels vloeien deze groepen voort uit hetgeen het HvJ EU in haar uitspraak overweegt en deels betreft het partijen waarvan het in het licht van op hen rustende verplichtingen wenselijk en noodzakelijk is dat zij toegang hebben tot (een deel van) de geregistreerde UBO-informatie. Omdat de UBO-informatie waarover deze partijen kunnen beschikken persoonsgegevens bevatten, zullen zij in alle gevallen regels omtrent de bescherming van persoonsgegevens in acht moeten nemen.

In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de groepen die toegang behouden tot (een deel van) de geregistreerde UBO-informatie. Daarbij is van belang dat deze partijen enkel toegang hebben in het kader van specifieke taken, doelen of wettelijke verplichtingen en zij deze informatie niet voor andere doeleinden mogen gebruiken.

Zoals eerder in deze memorie van toelichting al werd opgemerkt, is het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies niet publiekelijk toegankelijk; de toegang tot dit register is in verband met de uitspraak van het HvJ EU opgeschort. Hoewel die uitspraak zag op de verplichte publieke toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van juridische entiteiten, is de strekking van de uitspraak zodanig dat deze ook gevolgen heeft voor de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Dit geldt des te meer nu deze publieke toegang een lidstaatoptie is waarbij bij gebruikmaking daarvan dezelfde redenering is gehanteerd voor de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van juridische entiteiten.

Met het wegvallen van de publieke toegang tot (een deel van) de geregistreerde UBO-informatie, dient in de regelgeving expliciet te worden vermeld welke partijen wel toegang hebben. Dit wordt bewerkstelligd met het nieuwe artikel 22a van de Handelsregisterwet 2007, de aanpassing van artikel 28 van de Handelsregisterwet 2007 en de aanpassing van artikel 7 van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies.

De partijen die toegang krijgen tot het UBO-register kunnen worden onderverdeeld in vier categorieën:

a. partijen waarvoor op basis van AMLD4 verplichte toegang moet worden geregeld;

b. partijen die toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en het toezicht en de handhaving daarop;

c. bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen.

d. Partijen die toegang krijgen tot hun eigen gegevens.

Deze groepen worden hieronder nader toegelicht.

§ 4.1. Partijen waarvan op basis van AMLD4 verplichte toegang moet worden geregeld

Op basis van de AMLD4 moeten de volgende partijen verplicht toegang hebben tot de UBO-registers:

de FIU en bevoegde autoriteiten;
Wwft-instellingen; en
partijen die een legitiem belang kunnen aantonen.

§ 4.1.1. FIU en bevoegde autoriteiten

Zoals in paragraaf 2.2.1 van deze memorie van toelichting al uiteengezet is, volgt uit artikel 30, vijfde lid, onderdeel a, en zesde lid, van de anti-witwasrichtlijn dat bevoegde autoriteiten en FIUs tijdig en onbeperkt toegang moeten hebben tot alle geregistreerde informatie over UBOs. Dit is reeds geïmplementeerd in de artikelen 15a, 21 en 28 van de Handelsregisterwet 2007 waaruit volgt dat de bevoegde autoriteiten en de FIU toegang hebben tot alle informatie die over UBOs geregistreerd moet worden. Hierin brengt onderhavig wetsvoorstel dan ook geen wijziging.

Ook voor het UBO-register met informatie over de uiteindelijke belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies geldt dat bevoegde autoriteiten en FIUs (op grond van artikel 31, derde lid en vierde lid, onderdeel a, van de anti-witwasrichtlijn) tijdig en onbeperkt toegang dienen te hebben tot alle geregistreerde informatie over UBOs. Dit is reeds geïmplementeerd in de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies en artikel 6 van het Implementatiebesluit registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Onderhavig wetsvoorstel brengt hierin geen inhoudelijke wijzigingen aan.

§ 4.1.2. Wwft-instellingen

Uit artikel 30, vijfde lid, van de anti-witwasrichtlijn volgt dat instellingen die op grond van de Wwft of Wet Toezicht Trustkantoren 2018 cliëntenonderzoek dienen te verrichten ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering toegang dienen te hebben tot de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van een uiteindelijk belanghebbende alsmede de aard en de omvang van het door een uiteindelijk belanghebbende gehouden economische belang. De inzage tot deze informatie valt thans onder de publieke toegang die sinds de uitspraak van het HvJ EU niet langer mogelijk is. Daarom voorziet onderhavig wetsvoorstel erin dat de toegang voor deze instellingen specifiek wordt geregeld via het nieuwe artikel 22a, eerste lid, onderdeel a, van de Handelsregisterwet 2007.

Ten aanzien van het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies geldt dat uit artikel 31, vierde lid, onderdeel b, van de anti-witwasrichtlijn volgt dat instellingen die op grond van de Wwft cliëntenonderzoek dienen te verrichten ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering toegang dienen te hebben tot de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van een uiteindelijk belanghebbende alsmede de aard en de omvang van het door een uiteindelijk belanghebbende gehouden economische belang. De toegang tot deze UBO-informatie valt thans onder de publieke toegang die in artikel 7, eerste lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies is opgenomen, maar dat artikellid is niet in werking getreden.

Bij Wwft-instellingen gaat het om instellingen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wwft, waaronder banken, advocaten, notarissen, makelaars, belastingadviseurs en accountants.46 De verplichting om cliëntenonderzoek te verrichten is opgenomen in artikel 2a, eerste lid, van de Wwft en nader uitgewerkt in hoofdstuk 2 van die wet. Wwft-instellingen dienen in dat kader onderzoek te verrichten naar hun cliënt, de uiteindelijk belanghebbende(n) van de cliënt en naar de achtergrond en het doel van een beoogde zakelijke relatie of transactie om te voorkomen dat hun dienstverlening wordt gebruikt voor het witwassen van geld of het financieren van terrorisme. Zo zal het cliëntenonderzoek de Wwft-instelling onder meer in staat moeten stellen de cliënt te identificeren en diens identiteit te verifiëren, de uiteindelijk belanghebbende(n) van de cliënt te identificeren en het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie vast te stellen. Daartoe hebben Wwft-instellingen informatie nodig over de cliënt, diens uiteindelijke belanghebbende(n) en de achtergrond en het doel van een beoogde zakelijke relatie of transactie. Met het nieuwe artikel 22a, eerste lid, onderdeel a, van de Handelsregisterwet 2007 wordt beoogd erin te voorzien dat Wwft-instellingen in het kader van hun cliëntenonderzoek het UBO-register voor juridische entiteiten mogen raadplegen om de bovengenoemde gegevens in te zien. Daarnaast creëert onderhavig wetsvoorstel met artikel 7, eerste lid, onderdeel a, in de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies een specifieke grond voor Wwft-instellingen om in het kader van het cliëntenonderzoek UBO-informatie uit het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies te raadplegen.

Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat Wwft-instellingen hun cliëntenonderzoek niet louter mogen baseren op de informatie die in de UBO-registers is opgenomen. Wwft-instellingen dienen het cliëntenonderzoek risico-gebaseerd uit te voeren zodat dit onderzoek is afgestemd op het risico op witwassen en terrorismefinanciering. Dat risico is van verschillende factoren afhankelijk, zoals het type cliënt, product, dienst, transactie of leveringskanaal. Van Wwft-instellingen wordt verwacht dat zij in het kader van hun cliëntenonderzoek meer informatie verzamelen dan alleen de UBO-informatie die zij via de UBO-registers kunnen inzien. Dit volgt voor wat betreft het UBO-register voor juridische entiteiten uit artikel 30, achtste lid, van de anti-witwasrichtlijn en voor het andere UBO-register volgt dit uit artikel 31, achtste lid, van die richtlijn. Dit is geïmplementeerd in artikel 3, vijftiende lid, van de Wwft. Ook geldt dat wanneer een Wwft-instelling in het kader van het cliëntenonderzoek stuit op UBO-informatie die blijkt af te wijken van de UBO-informatie die in een UBO-register is opgenomen, deze instelling daarvan melding dient te maken op grond van artikel 10c van de Wwft.

§ 4.1.3. Partijen die een legitiem belang kunnen aantonen

Zoals eerder in deze memorie van toelichting is opgemerkt, acht het HvJ EU publieke toegang tot UBO-informatie een te grote inmenging in het grondrecht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens. Anderzijds geeft noch het HvJ EU noch de anti-witwasrichtlijn een definitie van het begrip “legitiem belang”. Wel overweegt het HvJ EU dat een legitiem belang verband moet houden met de doelstelling van de anti-witwasrichtlijn, en heeft zij aangegeven dat de pers en maatschappelijke, niet-gouvernementele organisaties die zich bezighouden met het voorkomen en bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering een legitiem belang hebben, evenals personen die de identiteit van de uiteindelijk belanghebbenden van een juridische entiteit willen kennen omdat zij mogelijk transacties met hen aangaan. Dat geldt ook voor financiële instellingen en autoriteiten die betrokken zijn bij de bestrijding van delicten op het gebied van witwassen of terrorismefinanciering (voor zover zij niet reeds toegang hebben op een van de andere gronden voor toegang).47 Genoemde partijen die vanwege hun mogelijke betrokkenheid bij de bestrijding van delicten op het gebied van witwassen of terrorismefinanciering een legitiem belang kunnen hebben, zijn niet altijd strak te omlijnen. Zo is de term “pers” een ruim begrip. Een andere beroepsgroep die mogelijk onder het legitiem belang toegang kan krijgen zijn de advocaten, notarissen en gerechtsdeurwaarders, de zogenoemde juridische dienstverleners. De dienstverlening van deze juridische dienstverleners is niet altijd strak omlijnd.

Voor zover advocaten, notarissen en overige juridische dienstverleners zijn aan te merken als een Wwft-instelling (artikel 1a, vierde lid, onderdelen c, d en e van de Wwft) hebben zij op grond van dit wetsvoorstel reeds toegang tot de UBO-registers. Ook wanneer deze juridische dienstverleners diensten verrichten die ofwel onder de vrijstellingsverplichting van de Wwft vallen (artikel 1a, vijfde lid) ofwel waar de Wwft überhaupt niet op ziet, kan er een legitiem belang zijn om gegevens uit de UBO-registers ter inzage of verstrekt te krijgen. Juridische dienstverleners vervullen een belangrijke rol in onze rechtsstaat. Voor notarissen en advocaten geldt daarom onder meer zij ook buiten de Wwft om moeten weten wie hun cliënt is en moeten voorkomen dat hun dienstverlening en een eventuele bijbehorende transactie niet wordt misbruikt voor onwettige activiteiten, zoals bijvoorbeeld fraude of witwassen.48 In dat geval kan er voor juridische dienstverleners een met de doelstellingen van de richtlijn verband houdend legitiem belang zijn om bepaalde gegevens uit het UBO-register ter inzage of verstrekt te krijgen.

Met inachtneming van het voorgaande voorziet onderhavig wetsvoorstel in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem belang aan te wijzen. Voorgesteld wordt om de categorieën bij algemene maatregel van bestuur nader uit te werken, omdat deze uitwerking een nauwkeurige afbakening vergt waar op termijn mogelijk nog aanpassingen of toevoegingen voor nodig zijn. Bij deze uitwerking zal de uitspraak van het HvJ EU worden betrokken. Voorts zal bij algemene maatregel van bestuur een nadere uitwerking worden gegeven van de wijze waarop een verzoekende partij die tot de categorie aangewezen personen en rechtspersonen behoort het legitiem belang aan kan tonen en de voorschriften die bij het inzien dan wel de verstrekking van informatie uit de UBO-registers van de gegevens gesteld kunnen worden. Tevens zal in alle gevallen richting de aanvragende partij duidelijk aangegeven worden dat sprake moet zijn van doelbinding met het voorkomen van fraude, witwassen en terrorismefinanciering en dat de Algemene Verordening Gegevensbescherming strikt moet worden nageleefd. Ten slotte zal in de algemene maatregel van bestuur een nadere uitwerking worden gegeven van de wijze waarop een besluit wordt genomen door de Kamer van Koophandel over de toegang en de wijze waarop deze kan worden verkregen. De uitvoerbaarheid en financiële gevolgen zullen de aandacht hebben tijdens de totstandkoming van de algemene maatregel van bestuur.

De Europese Commissie heeft het AML-pakket met Europese wetgevende voorstellen op het terrein van het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering in 2021 gepubliceerd. Het bevat een verordening met verplichtingen voor poortwachters (AML-verordening), een richtlijn (AML-richtlijn) en een verordening ter oprichting van een Europese anti-witwasautoriteit (AMLA-verordening).. Op 18 januari 2024 hebben de Raad en het Europees Parlement ook een voorlopig akkoord bereikt op de AML-verordening en de AML-richtlijn.49 Eerder was er al een voorlopig akkoord bereikt op de AMLA-verordening. Naar aanleiding van de uitspraak van HvJ EU bevat de nieuwe anti-witwasrichtlijn voorstellen om tot een nieuwe, uniforme werkwijze rondom de invulling van het begrip legitiem belang te komen. De richtlijn identificeert een aantal categorieën die geacht worden een legitiem belang te hebben, namelijk journalisten en maatschappelijke en wetenschappelijke organisaties die zich bezig houden met het voorkomen en bestrijden van witwassen, terrorismefinanciering en delicten die daarmee samenhangen. Ook worden natuurlijke personen en rechtspersonen genoemd die voornemens zijn een zakelijke transactie aan te gaan met een wederpartij. Bij de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur wordt uiteraard rekening gehouden met de inhoud van de nieuwe richtlijn, evenals de hofuitspraak zelf.

§ 4.2. partijen die toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en het toezicht en de handhaving daarop

Met de Sanctiewet 1977 en de daarop gebaseerde regelingen wordt op nationaal niveau uitvoering gegeven aan internationale sanctieregimes. Op basis van de Sanctiewet 1977 en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 zijn financiële instellingen verplicht om te waarborgen dat zij op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle maatregelen hebben getroffen ter naleving van de sanctieregelgeving. Hieronder valt onder andere

een adequate controle van de administratie op het overeenkomen van de identiteit van relaties met een (rechts)persoon of entiteit als bedoeld in de Sanctieregelgeving. Om te weten of een rechtspersoon of juridische constructie onder sancties valt, moeten deze instellingen weten wie de UBOs zijn van deze rechtspersoon of juridische constructie. Indien een rechtspersoon of juridische constructie voor meer dan 50 procent eigendom is of gecontroleerd wordt door gesanctioneerde personen, valt deze rechtspersoon of juridische constructie zelfstandig ook onder sancties. Om dit onderzoek adequaat te kunnen verrichten is het van belang dat deze instellingen toegang hebben tot de informatie uit de UBO-registers. Deze groep instellingen overlapt grotendeels met de Wwft-instellingen.50 Een voorbeeld van een groep instellingen die geen Wwft-instelling zijn, maar op grond van deze bepaling wel toegang krijgen tot dezelfde informatie als Wwft-instellingen, zijn schade- en zorgverzekeraars. Tevens dienen zij op grond van artikel 38a, eerste lid, Handelsregisterwet en artikel 21 van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructie melding te maken bij de Kamer van Koophandel, wanneer zij stuiten op UBO-informatie die blijkt af te wijken van de UBO-informatie die in een UBO-register is opgenomen.

Op dit moment wordt de Sanctiewet 1977 gemoderniseerd. Hierbij zal de groep instellingen waarvoor voorschriften komen te gelden ten aanzien van de administratieve organisatie en de interne controle worden uitgebreid. Bij deze uitbreiding wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de partijen die onder de reikwijdte van de Wwft vallen.51

Daarnaast zijn op grond van de sanctieregelgeving autoriteiten belast met het toezicht op de naleving van sanctieregelgeving, namelijk de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB). Ook voor een goede uitvoering van deze toezichtstaak is het noodzakelijk dat zij toegang hebben tot de informatie uit de UBO-registers, waaronder ook de aanvullende informatie omdat deze gegevens noodzakelijk zijn voor hun werkzaamheden ten aanzien van de bestuursrechtelijke handhaving en in het kader van opsporing en vervolging van strafbare feiten. Daarnaast krijgen zij -overeenkomstig de FIU en de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid om de Kamer van Koophandel te verzoeken om de informatie te rangschikken naar natuurlijke personen. Ook dit kan van belang zijn in het kader van hun handhavende taak.

§ 4.3. Bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke taak of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen

Het wetsvoorstel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak aan te wijzen die toegang hebben tot de UBO-registers. Een belangrijke beperking hierbij is dat dit enkel kan in gevallen waarbij de raadpleging van het UBO-register noodzakelijk is voor de uitvoering van een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid. Een voorbeeld hiervan is de herstel- en veerkrachtfaciliteit, die op 12 februari 2021 is vastgesteld bij verordening 2021/241. Deze faciliteit ondersteunt EU-lidstaten financieel om het herstel na de Covid-19-pandemie een impuls te geven. Lidstaten hebben op grond van deze verordening de taak om UBO-informatie te verzamelen van organisaties die in het kader van de faciliteit financiële steun ontvangen. Een ander voorbeeld zijn bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor toegang noodzakelijk is om uitvoering te kunnen geven aan hun onderzoek op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob), om de mate van gevaar te kunnen bepalen dat een rechtshandeling met de overheid misbruikt wordt voor criminele activiteiten.

Deze nog aan te wijzen bestuursorganen en rechtspersonen met overheidstaak krijgen naast toegang tot de algemene UBO-informatie, ook toegang tot de aanvullende informatie en krijgen de mogelijkheid om de Kamer van Koophandel te verzoeken om de informatie te rangschikken naar natuurlijke personen. Beide functionaliteiten kunnen noodzakelijk zijn in het kader van de overheidstaak waarmee zij zijn belast. Tevens dienen zij op grond van artikel 38a, eerste lid, Handelsregisterwet en artikel 21 van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructie melding te maken bij de Kamer van Koophandel, wanneer zij stuiten op UBO-informatie die blijkt af te wijken van de UBO-informatie die in een UBO-register is opgenomen.

§ 4.4. Toegang tot eigen gegevens

Tot het doen van opgave ter inschrijving in het handelsregister (en daarmee ook het UBO-register) is verplicht degene aan wie een onderneming toebehoort of – indien het de inschrijving betreft van een rechtspersoon – de bestuurders van deze rechtspersoon.52 Ten aanzien van het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies rust deze verplichting op de trustee.

Voor deze opgaveplichtige personen van juridische entiteiten of trustees kan het van belang zijn om de informatie die in de registers over UBOs is vastgelegd in te zien. Daarnaast kan van belang zijn dat zij een uittreksel kunnen ontvangen als zij hierom vragen. Onderhavig wetsvoorstel creëert hiertoe de mogelijkheid. Het inzien van de gegevens door opgaveplichtige personen of trustees is relevant om te kunnen controleren of de gegevens juist en volledig zijn ingeschreven. De mogelijkheid dat entiteiten of trusts via een portaal bij Kamer van Koophandel over de eigen gegevens een uittreksel kunnen opvragen is relevant met het oog op het gebruiken van deze uittreksels in het handelsverkeer. Deze uittreksels bevatten niet meer gegevens dan die ingezien mogen worden of worden verstrekt op grond hetgeen is voorgesteld om te regelen in artikel 22a, eerste lid, Handelsregisterwet en artikel 7, eerste lid van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Dit betreft de gegevens die voorheen openbaar toegankelijk te raadplegen waren. Een verzoek aan een onderneming om een uittreksel te verstrekken kan bijvoorbeeld worden gedaan door een andere onderneming die in het kader van een zakelijke transactie of vanuit het oogpunt van de sanctienaleving wil weten wie de UBOs van de desbetreffende onderneming zijn.

§ 4.5. De wijze van toegang en verstrekking van de gegevens

Onderhavig wetsvoorstel bevat een grondslag om in lagere regelgeving een nadere uitwerking te geven aan onder meer de wijze waarop de genoemde partijen toegang kunnen verkrijgen tot de UBO-informatie.

Onderhavig wetsvoorstel onderscheidt vier groepen van personen en instanties die toegang moeten krijgen tot de UBO-informatie. Tot de eerste groep behoren de FIU en bevoegde autoriteiten. Ten aanzien van deze groep worden geen nadere regels gesteld. Deze instanties verkrijgen zonder restricties reeds alle gegevens en documenten die in het UBO-register zijn vastgelegd. Aan deze groep worden bij gelegenheid van dit wetsvoorstel toegevoegd de op grond van de Sanctiewet 1977 aangewezen ambtenaren, andere personen en rechtspersonen belast met het toezicht op de naleving van die wet.

Ten aanzien van de andere groepen kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld aan de wijze waarop toegang kan worden gegeven tot de UBO-informatie. Het gaat om de volgende groepen:

de instellingen met verplichtingen in het kader van de naleving van de anti-witwas- en sanctieregelgeving; en
personen en rechtspersonen met een aantoonbaar legitiem belang.

De eerste groep waaraan de Kamer van Koophandel als beheerder van de UBO-registers toegang zal moeten verlenen tot de UBO-informatie, betreffen de instellingen met verplichtingen het kader van de naleving van de anti-witwas- en sanctieregelgeving. Het betreffen de instellingen genoemd in het voorgestelde artikel 22a, eerste lid, van de Handelsregisterwet 2007 en artikel 7, eerste lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Nadere uitwerking van de wijze van toegang van deze groep tot de UBO-informatie is van belang, mede omdat deze instellingen de UBO-informatie op uiteenlopende wijze opvragen en ontvangen.

Gezien de stand der techniek en huidige inzichten zijn hiervoor momenteel grofweg drie wegen te onderscheiden. De eerste weg ziet op bevragingen via het portaal van de Kamer van Koophandel. Met name de kleinere instellingen die zo nu en dan UBO-gegevens moeten raadplegen, bijvoorbeeld in het kader van een clientonderzoek, zullen van deze weg gebruik maken. Omdat bevragingen via het portaal niet meer open staan voor eenieder, zullen deze instellingen bij de Kamer van Koophandel een verzoek moeten doen voor de autorisatie van een of meer personen die belast zijn met de uitvoering van onderzoeken ten behoeve van de naleving van de anti-witwas- en sanctieregelgeving.

De tweede weg waarlangs de instellingen informatie vanuit de UBO-registers kunnen opvragen is door middel van een datakoppeling met de registers. Onder andere bepaalde banken, verzekeraars en het notariaat maken van deze mogelijkheid gebruik. Zij sluiten in die gevallen een overeenkomst met de Kamer van Koophandel en verbinden zich langs die weg aan gebruikersvoorwaarden. Een dergelijke datakoppeling kan voordelig zijn voor grootafnemers van UBO-informatie, omdat zij dit kunnen integreren in hun eigen systemen.

De derde weg waarlangs de instellingen UBO-informatie opvragen verloopt via de diensten van faciliterende partijen aan wie de Kamer van Koophandel UBO-gegevens levert. Deze faciliterende partijen kunnen maatwerkoplossingen bieden. In die gevallen sluit de Kamer van Koophandel een overeenkomst met zowel de faciliterende partij als de eindgebruiker van de diensten van de faciliterende partij. Daarin wordt bepaald dat behalve de serviceprovider ook de eindgebruiker verantwoordelijk is voor de naleving van de gebruikersvoorwaarden. Ook wordt in deze overeenkomst onder meer bepaald dat de gegevens niet mogen worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor deze worden verstrekt, alleen gebruikt mogen worden op een wijze die niet in strijd is met wet- en regelgeving en hoe de controle daarop kan plaats kan vinden.

De tweede groep van personen en instellingen waaraan de Kamer van Koophandel als beheerder van de UBO-registers toegang zal moeten verlenen tot de UBO-informatie, betreffen personen en rechtspersonen die kunnen aantonen dat zij een legitiem belang hebben. Zij zullen daartoe een verzoek kunnen doen aan de hand waarvan eerst moet kunnen worden vastgesteld of de verzoeker behoort tot een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën. Tevens zullen met het oog op de bescherming van de persoonsgegevens van UBOs voorschriften worden gesteld aan het gebruik van de informatie. Ook dit zal bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt.

§ 5. Rechtsbescherming

Naar aanleiding van een verzoek van een partij met een aantoonbaar legitiem belang zal de Kamer van Koophandel een besluit moeten nemen om wel of geen gegevens te verstrekken. Tegen een dergelijk besluit staat voor belanghebbenden bezwaar en beroep open conform de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten aanzien van een te nemen besluit inzake de toegang van een partij met een aantoonbaar legitiem belang op basis van het voorgestelde artikel 7, derde lid, Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies geldt dat deze besluiten namens de Minister van Financiën worden genomen door de Kamer van koophandel.

§ 6. Bescherming persoonsgegevens

§ 6.1. Beperking toegang UBO-registers

Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in het beperken van toegang tot UBO-gegevens die eerder wel publiek toegankelijk waren. Het HvJ EU is in de uitspraak van 22 november 2022 tot het oordeel gekomen dat de openbare toegang tot informatie over de uiteindelijk belanghebbenden, zoals bepaald in artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, AMLD5, een ernstige inmenging vormt in de grondrechten die in de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn vastgelegd.53 Dit vormde aanleiding voor het tijdelijk niet verstrekken van informatie uit de Nederlandse UBO-registers en ook voor de voorgestelde aanpassingen in onderhavig wetsvoorstel.54 Met dit wetsvoorstel worden geen wijzigingen aangebracht ten aanzien van de gegevens die in de UBO-registers geregistreerd worden of ten aan aanzien van de wijze waarop deze registratie plaatsvindt.

Gezien de aard van dit voorstel is in de fase van beleidsontwikkeling een DPIA uitgevoerd. Met behulp hiervan is de noodzaak onderzocht van de verwerking van persoonsgegevens en zijn op gestructureerde wijze de gevolgen en risico’s van de maatregelen in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de beginselen van transparantie, gegevensminimalisering, doelbinding, het vereiste van een goede beveiliging en de rechten van de betrokkenen.

6.2. Partijen die toegang krijgen tot de UBO-registers

Zoals in paragraaf 2.2.1 van deze memorie al uiteen is gezet verplicht AMLD4 tot een centraal register van uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten en trusts en soortgelijke juridische constructies. In onderhavig wetsvoorstel worden vier categorieën partijen aangewezen die toegang krijgen tot de UBO-gegevens. De eerste groep betreft partijen die op basis van AMLD4 verplichte toegang moeten krijgen. Dit zijn de Wwft-instellingen, de FIU en de bevoegde autoriteiten en partijen die een legitiem belang kunnen aantonen. Voor een aantal van deze categorieën is in dit wetsvoorstel opgenomen dat dit bij algemene maatregel van bestuur nader wordt uitgewerkt. Hierbij zal ook gekeken worden naar de consequenties ten aanzien van de bescherming van persoonsgegevens. Belangrijk hierbij is in ieder geval dat de toegang verband moet houden met de doelstellingen van de anti-witwasrichtlijn, namelijk met het voorkomen of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten of financieren van terrorisme. Zie voor een verdere uitwerking van deze categorie paragraaf 4.1 van deze memorie.

Naast deze verplichte partijen wordt in het wetsvoorstel voorgesteld om partijen die toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en de toezicht en handhaving daarop en bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke verplichting of bevoegdheid noodzakelijk is om UBO’s te achterhalen. De partijen die belast zijn met het toezicht op de sanctieregelgeving (DNB en AFM) en de bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak die bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden aangewezen, krijgen ook toegang tot de aanvullende UBO-gegevens.

Bovenstaande uitbreiding brengt met zich mee dat er persoonsgegevens worden verwerkt voor een ander doel dan waarvoor de persoonsgegevens oorspronkelijk zijn verzameld. Deze verwerking voor een ander doel is gerechtvaardigd omdat deze geschiedt op grond van een wettelijke grondslag die in een democratische samenleving een noodzakelijk een evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, eerste lid, van de AVG bedoelde doelstellingen.55

Voor wat betreft de categorie partijen die toegang krijgen in het kader van het belang van de naleving van sancties geldt dat de toegang tot de UBO-registers noodzakelijk is en evenredig wordt geacht om aan de wettelijke verplichting te voldoen om een adequate controle uit te voeren naar de identiteit van relaties van rechtspersonen of juridische constructies. Om te weten of een rechtspersoon of juridische constructie onder sancties valt, moeten deze instellingen immers weten wie de UBOs zijn van deze rechtspersoon of juridische constructie. Ook in het kader van omzeiling van sancties is het van groot belang om de UBOs van rechtspersonen of juridische entiteiten te achterhalen. Voor de partijen die belast zijn met het toezicht op de Sanctienaleving (AFM en DNB) geldt dat de toegang noodzakelijk en evenredig wordt geacht in het kader van de opsporing en vervolging van schendingen van sanctieregelgeving en een goede uitoefening van hun toezichtstaak. Zie voor een eventuele verdere toelichting paragraaf 4.2 van deze memorie.

De toegang voor bovengenoemde partijen sluit tevens aan bij de doelstellingen van artikel 23, eerste lid, AVG, namelijk het voorkomen en opsporing en het onderzoek naar strafbare feiten.

Daarnaast wordt met dit wetsvoorstel een grondslag gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak aan te wijzen die toegang hebben tot de UBO-registers. Belangrijk hierbij is echter wel dat dit enkel kan in gevallen waarbij de raadpleging van de UBO-registers noodzakelijk is voor de uitvoering van een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid. Bij het daadwerkelijk aan wijzen van deze bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak in de algemene maatregel van bestuur zal voor ieder geval onderbouwd moeten worden waarom deze verwerking voor een ander doel gerechtvaardigd is en een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, eerste lid, van de AVG bedoelde doelstellingen.56

Tot slot wordt in onderhavig wetsvoorstel voorgesteld dat de juridische entiteiten of trustees de informatie die in de registers over UBOs is vastgelegd kunnen inzien of een uittreksel hiervan kunnen opvragen, zie voor een nadere toelichting paragraaf 4.4.

§ 6.3. Juridisch kader

De bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens is een grondrecht. Dit volgt onder meer uit artikel 8 van het Handvest, en artikel 16 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Daarnaast worden persoonsgegevens beschermd als onderdeel van de persoonlijke levenssfeer in de zin van artikel 10 van de Grondwet en als onderdeel van het privéleven in de zin van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 17 van het Internationaal verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR). De Europese wetgever heeft dit recht nader ingevuld en genormeerd in de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).57 Ook nationale implementatie daarvan in de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming normeert de wijze waarop persoonsgegevens verwerkt mogen worden. De AVG heeft als verordening directe werking in onze Nederlandse rechtsorde en is zodoende direct van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens en vormt daarbij het algemene kader voor de verwerking van persoonsgegevens.

De anti-witwasrichtlijn voorziet daarnaast in enkele bepalingen die specifiek zien op het verwerken van persoonsgegevens in het kader van het voorkomen van witwassen of financieren van terrorisme. Deze bepalingen zijn geïmplementeerd in artikel 34a van de Wwft. Door middel van het cliëntenonderzoek verwerven Wwft-instellingen onder andere kennis en informatie over de identiteit van de cliënt en diens uiteindelijk belanghebbende(n). Die kennis en informatie zijn noodzakelijk om signalen van witwassen, daaraan ten grondslag liggende basisdelicten, of terrorismefinanciering vroegtijdig te kunnen herkennen. Op grond van artikel 34a van de Wwft mogen Wwft-instellingen de persoonsgegevens die zij op grond van de Wwft hebben verzameld echter alleen verwerken met het oog op het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering en niet voor commerciële doeleinden of andere doeleinden die niet verenigbaar zijn met dat zwaarwegend belang. Persoonsgegevens die uit hoofde van de Wwft zijn verzameld kunnen dan ook alleen voor een ander doel worden verwerkt indien dat doel verenigbaar is met het doel waarvoor de persoonsgegevens aanvankelijk werden verzameld, te weten het voorkomen van witwassen of financieren van terrorisme. Het voorgaande geldt dus ook ten aanzien van de persoonsgegevens die Wwft-instellingen uit de UBO-registers verkrijgen. In de grondslagen voor toegang door Wwft-instellingen is specifiek opgenomen dat deze toegang enkel wordt verstrekt voor de uitvoering van de cliëntenonderzoeksverplichtingen in de Wwft. Elk ander gebruik of verwerking is daarmee niet toegestaan.

Op de naleving van de Wwft door Wwft-instellingen wordt toezicht gehouden door de in artikel 1d van de Wwft genoemde toezichthouders, te weten DNB, de AFM, het Bureau Financieel Toezicht (BFT), de deken, bedoeld in artikel 22, tweede lid, van de Advocatenwet, het Bureau Toezicht Wwft (BTWwft) en de Kansspelautoriteit (Ksa). Deze Wwft-toezichthouders houden toezicht op de naleving van de verplichtingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegeven die voortvloeien uit de naleving van de verplichtingen in de Wwft. De AFM en DNB houden tevens toezicht op de naleving van de sanctieregelgeving. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) houdt in algemene zin toezicht op de verwerking van persoonsgegevens door private instellingen en overheidsorganisaties.

§ 6.4. Advies Autoriteit Persoonsgegevens

De voorontwerpen van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn conform artikel 36, vierde lid, van de AVG voor advies voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De AP heeft op 10 augustus 2023 advies uitgebracht.58 Deze paragaaf behandelt dat advies en de wijze waarop daarmee rekening is gehouden.

In haar advies maakt de AP ten aanzien van twee onderdelen van het voorontwerp opmerkingen. Ten eerste merkt de AP op dat het onderdeel van het wetsvoorstel dat zag op de toegang tot het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies voor zover de gegevens aantoonbaar zien op een trust die in een buiten de EU opgerichte juridische entiteit een meerderheidsbelang heeft, zonder nadere onderbouwing niet voldoet aan het criterium van proportionaliteit.

In het voorontwerp was in overeenstemming met AMLD5 opgenomen dat elke natuurlijke of rechtspersoon toegang heeft tot de gegevens in het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies indien deze kan aantonen dat deze trusts in een buiten de EU opgerichte entiteit een meerderheidsbelang heeft bestaande uit directe of indirecte eigendom.59

In de uitspraak heeft het HvJ EU geoordeeld dat de EU met de toegang tot de informatie in het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten heeft beoogd het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen. Ten aanzien van een register dat voor iedereen raadpleegbaar was, heeft het HvJ EU kort samengevat gesteld dat de toegang hiermee niet beperkt is tot wat strikt noodzakelijk is waardoor de richtlijnbepalingen buiten toepassing moeten blijven. De AP wijst er in haar advies op dat dit betreffende onderdeel van het wetsvoorstel zonder nadere onderbouwing een soortgelijke toets niet zou doorstaan en mogelijk door het HvJ EU vanwege strijdigheid met het hoger recht buiten toepassing zal worden gelaten.

Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat een dergelijke onderbouwing waarnaar de AP verwijst in haar advies niet kan worden gegeven en heeft dit specifieke onderdeel van het wetsvoorstel geschrapt. Enkel het algemene openbare belang van het voorkomen van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme is onvoldoende om te voldoen aan het vereiste van proportionaliteit. Door de toegangsgrond uit artikel 31, vierde lid, onder d, AMLD5 te hanteren zouden er nog steeds personen in staat worden gesteld om informatie over uiteindelijk belanghebbenden te verkrijgen om redenen die geen verband houden met de doelstellingen van de richtlijn. Op basis van deze grond kan immers ieder die een schriftelijk verzoek indient met betrekking tot een trust die een zeggenschapsdeelneming heeft in een buiten de Europese Unie opgerichte vennootschap of andere juridische entiteit toegang krijgen tot het UBO-register voor deze specifieke trust. Het kabinet laat bij deze afweging zwaar wegen dat met deze toegang een inmenging wordt gemaakt in de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens. Nu er voor deze toegangsgrond geen direct verband is met de doelstellingen van de richtlijn, prevaleert het waarborgen van deze grondrechten volgens het kabinet boven de implementatieverplichting.

De tweede opmerking die het AP plaatst ziet op de toegang tot de UBO-registers in het belang van de naleving van internationale sancties en het toezicht en de handhaving daarop en de toegang voor bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke verplichting of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen. De AP stelt dat hierdoor de persoonsgegevens uit de UBO-registers met een ander doel worden verwerkt dan het doel waarvoor de persoonsgegevens oorspronkelijk zijn verzameld.

In haar advies geeft de AP aan dat dit slechts toegestaan is indien:

er sprake is van toestemming van de betrokkene;
een unierechtelijke bepaling of een lidstaatrechtelijke bepaling die in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, eerst lid, van de AVG, bedoelde doelstellingen; of
een verenigbare verdere verwerking.

De AP stelt dat het wetsvoorstel uit lijkt te gaan van de tweede mogelijkheid, maar adviseert nog nader te onderbouwen dat er aan de daarin gestelde voorwaarden wordt voldaan. Naar aanleiding van deze opmerking van de AP is in de toelichting verduidelijkt dat de toegang tot de UBO-registers voor deze partijen een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, eerste lid van de AVG, genoemde doelstellingen.

1 HvJ EU 22 november 2022, ECLI:EU:C:2022:912.

2 Richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, en tot wijziging van de Richtlijnen 2009/138/EG en 2013/36/EU (PbEU 2018, L 156/43).

44 Kamerstukken II 2022/23 31477, 85.

45 Kamerstukken II 2022/23 31477, 85.

46 Zie artikel 1a van de Wwft.

47 HvJ EU 22 november 2022, ECLI:EU:C:2022:912, r.o. 74.

48 Zie onder meer artikel 17 en 21 van de Wet op het notarisambt en artikel 7.1 – 7.3 van de Verordening op de advocatuur.

49 https://www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases/2024/01/18/anti-money-laundering-council-and-parliament-strike-deal-on-stricter-rules/

50 Ondanks deze overlap is het noodzakelijk om deze groep in het kader van de naleving van de sanctieregelgeving toegang te geven. De toegang op basis van de richtlijn beperkt zich immers tot de doelstellingen van de richtlijn, namelijk het voorkomen of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten of financieren van terrorisme.

51 Zie: www.internetconsultatie.nl/sanctiestelsel.

52 Artikel 18, eerste lid, Handelsregisterwet 2007.

53 HvJ EU 22 november 2022, ECLI:EU:C:2022:912, r.o. 44.

54 Kamerstukken II 2022/23 31477, 85.

55 Artikel 6, vierde lid, AVG.

56 Artikel 6, vierde lid, AVG.

57 Verordening (EU) 2016/679 van het Europees parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (PBEU 2016, L 119).

58 Het advies van de AP is te raadplegen via: https://www.autoriteitpersoonsgegevens.nl/documenten/advies-wijzigingswet-beperking-toegang-ubo-registers.

59 artikel 31, vierde lid, onderdeel d, van de anti-witwasrichtlijn.